In a precedent-setting decision, on 29 April 2025 the Italian Data Protection Authority (“Garante della privacy”) issued its first sanction under the General Data Protection Regulation (GDPR) for the unlawful storage of so-called “metadata” of employees’ e-mails and web surfing activities, applying for the first time the Guidelines published in June 2024.

As part of the inspections carried out in order to assess the compliance of the processing operations carried out at work by the Regione Lombardia (the regional government of Lombardy) with the rules on the protection of personal data, the Garante had found that the latter had kept metadata and navigation logs for 90 and 365 days respectively, a period of time far longer than that provided for by the Guidelines. Moreover, the Regione Lombardia had kept non-anonymous logs relating to each employee’s access attempts to websites listed on a blacklist. As a result, the Garante started proceedings against the Regione Lombardia given that that the processing of the data concerned was contrary: to i) the sector regulations on remote control with regard to the storage of metadata generated by the activities of employees in relation to both the use of the e-mail service and internet browsing; ii) the conditions laid down by the sector regulations with regard to the use of the metadata collected for other purposes connected with the management of the employment relationship; and iii) the storage periods of the logs relating to internet browsing as well as the data relating to requests for technical assistance.

The Garante has preliminarily recalled that e-mails’ metadata are backed by confidentiality guarantees, which are also constitutionally protected, and are intended to ensure protection of the essential core of a person’s dignity and the full development of his/her personality in social settings, so that, even at work, there is a legitimate expectation of confidentiality with regard to correspondence and, similarly, to the elements that can be inferred from the external data thereof, which define its temporal profiles as well as its qualitative and quantitative aspects also with regard to the addressees and the frequency of contact (which, in turn, are susceptible to aggregation, processing and control). The Workers’ Statute, moreover, strictly identifies the purposes for which instruments may be used at work, establishing precise procedural guarantees.

Although the Regione Lombardia claimed that electronic e-mails were used by the employee to work, such notion within the meaning of the Workers’ Statute can only include services, software or applications that are strictly functional to the latter. This, however, is not the case where e-mail’s metadata are collected and stored, in a preventive and generalised manner, over an extended period by computer programmes and services for managing e-mails. Such processing operations, in fact, are carried out, for the employer’s own needs, automatically and independently of the employee’s perception and will. The metadata concerned, moreover, remain at the exclusive disposal of the employer and, on his/her behalf, of the service provider, documenting the traffic even after the possible deletion of the message by the worker who, instead, retains the availability of the messages that, as sender or recipient, he/she exchanges within the mailbox assigned to him/her by the employer, with the subsequent risk of an indirect remote control of the workers’ activity.

In such a context, therefore, in order for Article 4(2) of the Workers’ Statute to be deemed applicable, the collection and storage of only those metadata necessary to ensure the operation of the e-mail system infrastructure and the fulfilment of the most essential computer security guarantees, on the basis of technical assessments and in compliance with the principle of accountability, may be carried out for a period limited to a few days, in any case not exceeding 21, unless the data controller adequately shows that particular conditions that make such an extension necessary on account of the specificities of his/her technical and organisational reality are actually present. Conversely, the generalised collection and storage of e-mail’s metadata, for a longer period, in the presence of requirements in any case attributable to the security and protection of the employer’s assets, makes it necessary to exercise the guarantees provided for by Article 4(1) of the Statute, since it may entail an indirect remote control of the workers’ activities.

The systematic collection and storage of all log files generated by employees’ use of the Internet in the context of the employment relationship gives rise to a generalized processing of data. This includes data on unsuccessful attempts to access websites already listed on a blacklist, which are in any case blocked by the system.

Since employees remain identifiable, and there is a clear link between the activity, the employee, and their specific workstation, such processing makes it possible to reconstruct their actions through technological systems.

In these cases, the employer must comply with the procedural safeguards set out in Article 4(1) of the Workers’ Statute. These safeguards are a legal requirement for the lawful processing of the data in question.

Given that the Regione Lombardia had collected and processed all the employee’s internet surfing logs in the absence of the prior conclusion of a collective agreement with the competent trade unions, the processing at stake therefore took place, within the limits of that timeframe, in breach of the GDPR.

All of that considered, the Garante decided, on the one hand, to sanction the Regione Lombardia with a EUR 50,000 fine and, on the other hand, to order it, among other things, to limit the storage of navigation logs to 90 days and then proceed to anonymisation, to minimise and encrypt e-mail’s metadata, to limit access to metadata to authorised personnel only, and to update internal policies and privacy documentation.

In light of the Garante’s findings, companies are called upon to review their metadata and network log management practices very carefully. Even before the decision, a high level of caution was needed in the handling of e-mails, requiring, for example, transparency on the checks carried out and the timely deletion of the boxes of terminated employees. The recent sanction introduces a further level of caution, extending the compliance obligation also to so-called “external” data, such as metadata and log files, which can lead to indirect monitoring of work activity. In this regard, e-mail’s metadata should normally be retained for no longer than 21 days, while browsing logs should be limited to 90 days, followed by anonymisation. It is also crucial to update privacy notices, limit data access, encrypt data and adopt consistent internal policies. Only a structured and compliant approach can guarantee the protection of workers’ rights and corporate compliance and avoid significant consequences for the organisation, including with regard to sanctions by the competent authorities, as demonstrated by this case.

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Last Friday, 16 May, within the AIJA Half-Year Conference in Milan, our senior associate Giulia Beneduci moderated the session “Fashion in Trouble: ADR or Litigation to the Rescue?“, organized by the Litigation, International Arbitration, Insolvency and IP/TMT Commissions. The topic was discussed with the other panelists: Dimosthenis Stefanopulos, Anna Zabrotskaya and – as keynote speaker from the fashion industry – Sara Citterio (TRUSSARDI).

Starting from a cross-cutting legal overview, following up with a series of real-life cases and finally collecting direct insights from the fashion industry, it was shown that the issues revolving around “fashion in trouble” are manifold, and chiefly revolve around (among others) how to preserve brand value and reputation. The answer to the question whether litigation and/or arbitation should be prioritized as a legal tool to the rescue, also based on polls launched to the audience, appeared anything but black-or-white.

Networking, updating and discussion: a perfect mix that made the conference a unique opportunity, bringing together hundreds of lawyers from various jurisdictions.

Thanks to all participants and the organisers for this inspiring event.

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An article by Fabio Ferraro is available on the Review of European Litigation , offering an in-depth analysis of the recent ruling No. 43 of April 15, 2025, by the Italian Constitutional Court, which addresses the issue of the horizontal direct effect of the directive on excise duties.

The Court’s intervention is described as a true “squaring the circle”: on the one hand, it declares the provincial surcharge on electricity excise duties unconstitutional, as it fails to meet the specific purpose requirement laid out in Directive 2008/118/EC; on the other hand, it provides important clarification on the remedies available to individuals in disputes between private parties, thereby strengthening the protection of individual rights even in the absence of horizontal direct effect.

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Italy is the European country with the highest number of trade secret disputes. According to an EUIPO study, between 2017 and 2022, approximately 700 legal proceedings were recorded in the EU, with Italy leading the ranking. These disputes mainly involve employers and former employees, while cases against third-party companies are less frequent.

ItaliaOggi features an in-depth analysis by Alberto Grifone on the evolution of litigation and the importance of preventive protection for businesses.

Among the interviewees is Roberto A. Jacchia, who highlighted the role of arbitration as an alternative dispute resolution tool: "Compared to court litigation, arbitration is characterized by a more flexible, streamlined, and faster procedure. Additionally, the parties can freely choose the arbitration venue and applicable rules, confidentiality is absolute, and arbitrators can be selected from experts with technical knowledge in the relevant field."

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In data 13 febbraio 2025, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea si è pronunciata nella Causa C-383/23, ILVA A/S,sull’interpretazione dell’articolo 83, paragrafi da 4 a 6, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (General Data Protection Regulation, GDPR)^[1]. Tale domanda era stata presentata nell’ambito di un procedimento penale avviato dall’Anklagemyndigheden (pubblico ministero danese) nei confronti dell’ILVA A/S (“ILVA”), una società che gestisce una catena di negozi di mobili e fa parte del Lars Larsen Group, per asserite violazioni degli obblighi ad essa incombenti in forza del GDPR.

Più particolarmente, l’ILVA era imputata in un procedimento dinanzi ai giudici danesi per essere venuta meno, nel periodo tra maggio 2018 e gennaio 2019, agli obblighi ad essa incombenti nella sua qualità di titolare del trattamento dei dati personali nell’ambito della conservazione dei dati di almeno 350 000 ex clienti. Su raccomandazione del Datatilsynet (Autorità danese per la protezione dei dati), pertanto, il pubblico ministero aveva chiesto di imporre all’ILVA una sanzione pecuniaria pari a circa 201.000 euro, il cui importo era basato non solo sul suo fatturato, e bensì anche su quello complessivo del Lars Larsen Group.

In data 12 febbraio 2021, il retten i Aarhus (Tribunale di Aarhus) aveva dichiarato l’ILVA colpevole dei fatti che le erano stati contestati e l’aveva condannata al pagamento di una sanzione pecuniaria pari a circa 13.400 euro, ritenendo che essa avesse agito per negligenza, contrariamente a quanto sostenuto dal pubblico ministero. Quest’ultimo, pertanto, aveva proposto appello dinanzi al Vestre Landsret (Corte regionale dell’Ovest; il “giudice del rinvio”) che, alla luce della necessità di interpretare la normativa europea rilevante in materia, aveva deciso di sospendere il procedimento e di chiedere alla Corte di Giustizia se l’articolo 83, paragrafi da 4 a 6^[2], del GDPR, letto alla luce del suo considerando 150^[3], debba essere interpretato nel senso che il termine “impresa”, di cui a tali disposizioni, corrisponde alla nozione di “impresa” ai sensi degli articoli 101 e 102 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) cosicché, nel caso in cui sia inflitta una sanzione pecuniaria per violazione del GDPR ad un titolare del trattamento di dati personali, che è o fa parte di un’impresa, l’importo della sanzione pecuniaria è determinato sulla base di una percentuale del fatturato mondiale totale annuo dell’esercizio precedente dell’impresa, ai sensi di tali articoli 101 e 102.

La Corte ha preliminarmente ricordato che la nozione di “impresa” ai sensi degli articoli 101 e 102 TFUE non incide sulla questione se e a quali condizioni una sanzione amministrativa pecuniaria possa essere inflitta ai sensi dell’articolo 83 del RGPD ad un titolare del trattamento che sia una persona giuridica^[4], assumendo rilievo solo in sede di determinazione del suo importo ai sensi dei paragrafi da 4 a 6 di quest’ultimo^[5]. Ai fini dell’applicazione delle norme in materia di concorrenza di cui agli articoli 101 e 102 TFUE, infatti, tale nozione comprende qualsiasi ente che eserciti un’attività economica, a prescindere dal suo status giuridico e dalle sue modalità di finanziamento. Di conseguenza, essa si riferisce ad un’unità economica anche qualora, sotto il profilo giuridico, quest’ultima sia costituita da più persone fisiche o giuridiche, consistendo in un’organizzazione unitaria di elementi personali, materiali e immateriali che persegue stabilmente un determinato fine di natura economica^[6]. Dall’articolo 83, paragrafi da 4 a 6, del GDPR, pertanto, risulta che, nel caso in cui il destinatario della sanzione amministrativa pecuniaria sia o faccia parte di un’impresa ai sensi degli articoli 101 e 102 TFUE, l’importo massimo della sanzione amministrativa pecuniaria è calcolato sulla base di una percentuale del fatturato mondiale totale annuo dell’esercizio precedente dell’impresa interessata^[7].

La determinazione di tale importo massimo, tuttavia, deve essere distinta dal calcolo stesso dell’importo di una sanzione pecuniaria che l’autorità di controllo competente deve infliggere per la o le violazioni specifiche del GDPR che tale sanzione pecuniaria punisce. Più particolarmente, ciascuna autorità di controllo provvede affinché le sanzioni amministrative pecuniarie inflitte in forza dell’articolo 83 per le violazioni del GDPR di cui ai paragrafi da 4 a 6 di quest’ultimo siano, in ciascun caso, effettive, proporzionate e dissuasive. Oltre al rispetto di queste tre condizioni, inoltre, l’autorità di controllo competente, al fine di decidere se infliggere una sanzione amministrativa pecuniaria e fissarne l’importo, deve tenere debitamente conto, in ciascun caso concreto, di un certo numero di elementi quali, tra gli altri, la natura, la gravità e la durata della violazione, il suo carattere doloso o colposo nonché il numero di interessati lesi dal danno. Sebbene tali elementi non facciano riferimento alla nozione di impresa ai sensi degli articoli 101 e 102 TFUE, solo una sanzione pecuniaria che tiene conto non solo di tutti gli elementi che caratterizzano in tal modo le violazioni constatate del GDPR, e bensì anche, se del caso, della capacità economica reale o materiale del suo destinatario può essere allo stesso tempo effettiva, proporzionata e dissuasiva. Di conseguenza, per valutare tali condizioni, occorre tener conto della questione se tale destinatario faccia parte di un’impresa ai sensi degli articoli 101 e 102 TFUE^[8].

Tutto ciò premesso, la Corte ha pertanto statuito che:

“L’articolo 83, paragrafi da 4 a 6, del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati), letto alla luce del considerando 150 di tale regolamento, deve essere interpretato nel senso che il termine «impresa», di cui a tali disposizioni, corrisponde alla nozione di «impresa», ai sensi degli articoli 101 e 102 TFUE, cosicché, quando viene inflitta una sanzione pecuniaria per violazione del regolamento 2016/679 a un titolare del trattamento di dati personali, che è o fa parte di un’impresa, l’importo massimo della sanzione pecuniaria è determinato sulla base di una percentuale del fatturato mondiale totale annuo dell’esercizio precedente dell’impresa. La nozione di «impresa» deve altresì essere presa in considerazione per valutare la capacità economica reale o materiale del destinatario della sanzione pecuniaria e verificare così se la sanzione pecuniaria sia al contempo effettiva, proporzionata e dissuasiva”.

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IN THE PRESS

Il Sole 24 Ore – De Berti crea un team dedicato Italia-Svezia

NTplus Diritto Il Sole 24 Ore – De Berti Jacchia: Massimo Caiazza entra come partner

Legalcommunity – De Berti Jacchia: Massimo Caiazza entra come partner. Lo studio accelera sui rapporti Italia Svezia

Diritto e Affari – De Berti Jacchia: Massimo Caiazza entra come partner

iMille – Massimo Caiazza entra come partner in De Berti Jacchia, rafforzando l’expertise nei rapporti Italia-Svezia

TopLegal – De Berti Jacchia: Massimo Caiazza entra come partner

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In data 27 gennaio 2025, la Sezione Lavoro della Corte di Cassazione si è pronunciata sul ricorso presentato nei confronti della Sentenza n. 72/2021 della Corte d’appello di Ancona relativa a dei provvedimenti di sospensione cautelare dal servizio e dalla retribuzione nonché sospensione con riferimento a due procedimenti disciplinari avviati dall’azienda ospedaliera “Ospedali Riuniti Marche Nord” (“ASUR Marche”) nei confronti di un suo dipendente.

La decisione della Corte è particolarmente rilevante in quanto verte altresì sull’utilizzo dell’istituto del c.d. “whistleblowing” e rappresenta, pertanto, uno dei primi provvedimenti dove si analizza l’utilizzo di tale canale in un’ottica giuslavoristica.

Più particolarmente, nell’ambito del primo procedimento (che è quello su cui ci concentreremo in questo articolo) veniva contestato al ricorrente di aver posto in essere comportamenti contrari all’articolo 55-quater, comma 1, lettera e), del D. Lgs. 165/2001^[1]inviando due esposti alla Procura della Repubblica e rappresentando uno scenario privo di fondamento, abusando del proprio ufficio al fine di ledere l’onorabilità professionale del Direttore generale e della dirigenza. Nell’ambito del secondo procedimento disciplinare (i cui dettagli esponiamo solo per completezza), invece, veniva contestato all’appellante di aver tenuto comportamenti integranti il reato di falso materiale nel rilascio di copie autentiche ai sensi dell’articolo 478 del codice penale per avere rilasciato all’avvocato che rappresentava il ricorrente nel procedimento di opposizione al decreto ingiuntivo che era stato ottenuto per il pagamento degli onorari, di cui al primo procedimento disciplinare, una copia della determina di nomina del difensore fiduciario diversa dall’originale in quanto priva di sottoscrizione del Dirigente.

Dopo essere stati inizialmente sospesi, entrambi i procedimenti disciplinari erano stati successivamente riaperti ed erano stati giudicati dal Tribunale di Macerata, che aveva disposto la sospensione del ricorrente dal servizio e dalla retribuzione per 6 mesi. Quest’ultimo, pertanto, aveva proposto impugnazione dinnanzi alla Corte d’appello di Ancona, che tuttavia l’aveva respinta ritenendo, da un lato, che la sospensione fosse stata disposta in quanto pendeva nei suoi confronti un procedimento penale per falso connesso con i fatti per i quali si procedeva e, dall’altro, che le condotte contestate fossero effettivamente idonee a ledere l’immagine interna ed esterna della pubblica amministrazione (punto di interesse per questa analisi) nonché un regolare svolgimento dell’attività amministrativa. Di conseguenza, il ricorrente si era rivolto alla Corte di Cassazione deducendo due motivi di ricorso.

Con il primo motivo di ricorso, il ricorrente lamentava la violazione e falsa applicazione delle disposizioni normative e contrattuali che disciplinano i presupposti legittimanti l’adozione del provvedimento di sospensione cautelare. Tale primo motivo veniva accolto^[2](con conseguente cassazione della sentenza della Corte di appello).

Ai nostri fini, è particolarmente utile valutare però il secondo motivo che verteva sulla violazione e falsa applicazione dell’articolo 54 bis del D. Lgs. 165/2001. In particolare, tale disposizione intitolata “Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti”, al comma 1 disponeva: “… Fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi dell’articolo 2043 del codice civile, il pubblico dipendente che denuncia all’autorità giudiziaria o alla Corte dei conti o all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia…”. Secondo il ricorrente, tale disciplina avrebbe dovuto trovare applicazione rispetto all’ASUR Marche e, di conseguenza, impedire che potesse essergli irrogata la sanzione disciplinare.

A riguardo, la Cassazione ha preliminarmente ricordato che l’istituto del whistleblowing trova la sua ratio, da un lato, nel delineare un particolare status giuslavoristico in favore del soggetto che segnala illeciti e, dall’altro, nel favorire l’emersione, dall’interno delle organizzazioni pubbliche, di fatti illeciti, promuovendo forme più incisive di contrasto alla corruzione, di talché un dipendente virtuoso non può essere sanzionato o sottoposto a misure discriminatorie aventi effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati alla sanzione effettuata, che deve avere ad oggetto una condotta illecita, anche se non necessariamente rilevante a livello penale^[3].L’istituto del whistleblowing, pertanto, non è utilizzabile per scopi essenzialmente di carattere personale o per contestazioni inerenti al rapporto di lavoro nei confronti di superiori^[4], disciplinate da altre normative e procedure.

Ciò che, secondo la Cassazione, si verifica nel caso concreto, in quanto vi era un interesse personale nella presentazione delle denunce, dalle quali emergeva una doglianza relativa alla gestione di un contenzioso ASUR, in contrasto con le indicazioni che il ricorrente, in qualità di responsabile del procedimento, aveva fornito all’Amministrazione. Il secondo motivo di ricorso, pertanto, veniva respinto in quanto inammissibile.

In conclusione, questa pronuncia chiarisce con nettezza che l’istituto del whistleblowing non può essere strumentalizzato per finalità personali né utilizzato per risolvere controversie individuali con superiori o colleghi. La sentenza ribadisce, infatti, che le segnalazioni devono riguardare illeciti previsti dall’apposita normativa e non semplici lamentele relative al rapporto di lavoro. È fondamentale che le società sensibilizzino i dipendenti su questa distinzione, prevenendo usi impropri (e soprattutto strumentali) dello strumento e preservando il whistleblowing come canale per riportare irregolarità o violazioni di legge che possano arrecare danno all’interesse pubblico o all’integrità dell’ente o dell’organizzazione.

I principi di cui sopra, sebbene espressi nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico (dove le regole del whistleblowing sono entrate in vigore prima rispetto al settore privato), sembrano pacificamente applicabili anche nei rapporti di lavoro privati. Da ciò ne dovrebbe derivare una limitazione dell’uso improprio dello strumento in questione, sempre più spesso interpretato (dai lavoratori) quale strumento di tutela dei propri diritti squisitamente giuslavoristici, in luogo di uno strumento di repressione di condotte illecite aziendali non necessariamente legate al rapporto di lavoro in questione.

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In data 28 gennaio 2025, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea si è pronunciata nella Causa C‑253/23, ASG 2 Ausgleichsgesellschaft für die Sägeindustrie Nordrhein-Westfalen GmbH contro Land Nordrhein-Westfalen, sull’interpretazione dell’articolo 101 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), alla luce dell’articolo 4, paragrafo 3, del Trattato sull’Unione Europea (TUE) e dell’articolo 47, primo comma, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea nonché dell’articolo 2, punto 4, dell’articolo 3, paragrafo 1, e dell’articolo 9 della Direttiva 2014/104/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 novembre 2014, relativa a determinate norme che regolano le azioni per il risarcimento del danno ai sensi del diritto nazionale per violazioni delle disposizioni del diritto della concorrenza degli Stati membri e dell’Unione europea^[1].Tale domanda era stata presentata nell’ambito di una controversia tra la ASG 2 Ausgleichsgesellschaft für die Sägeindustrie Nordrhein-Westfallen GmbH (“ASG 2”) e il Land Nordrhein-Westfalen (Land Renania settentrionale-Vestfalia) in merito ad un’azione collettiva di risarcimento danni intentata dalla ASG 2 sulla base dei diritti al risarcimento che le sono stati ceduti da 32 segherie in seguito a una violazione dell’articolo 101 TFUE che sarebbe stata commessa dal Land e da altri silvicoltori.

Più particolarmente, le segherie in questione sostenevano che il Land aveva uniformato, quantomeno nel periodo compreso tra il 28 giugno 2005 e il 30 giugno 2019, i prezzi dei tronchi di conifere per sé stesso nonché per altri silvicoltori ivi stabiliti. Di conseguenza, esse avevano ceduto alla ASG 2 il proprio diritto al risarcimento del danno che ritenevano di aver subito per tutta la durata dell’intesa in questione a causa del prezzo, asseritamente eccessivo, al quale esse avevano acquistato il legname tondo proveniente da tale Land. La ASG 2, pertanto, si era rivolta al Landgericht Dortmund (Tribunale del Land di Dortmund; il “giudice del rinvio”) che, alla luce della necessità di interpretare la normativa europea rilevante in materia, aveva deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di Giustizia tre questioni pregiudiziali.

Con la prima questione, il giudice del rinvio chiedeva se l’articolo 101 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 2, punto 4^[2], l’articolo 3, paragrafo 1^[3], l’articolo 4^[4] e l’articolo 9, paragrafo 1^[5], della Direttiva 2014/104, nonché l’articolo 47, primo comma^[6], della Carta debbano essere interpretati nel senso che ostano all’interpretazione di una normativa nazionale che ha l’effetto di impedire ai presunti soggetti danneggiati da una violazione delle norme in materia di concorrenza di cedere i loro diritti al risarcimento ad un prestatore di servizi legali affinché quest’ultimo li faccia valere, collettivamente, nell’ambito di un’azione per il risarcimento del danno conseguente ad una decisione definitiva di un’autorità garante della concorrenza.

Secondo la Corte, tuttavia, la prima questione, nella parte in cui verte sull’ipotesi di una azione per il risarcimento del danno, non ha manifestamente alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto del caso concreto^[7]. Il giudice del rinvio, infatti, era stato investito di un’azione proposta dalla ASG 2 e diretta al risarcimento del danno asseritamente subito dalle segherie a causa dell’intesa in questione, non esistendo altra decisione se non quella del Bundeskartellamt (Autorità federale garante della concorrenza) relativa agli impegni proposti dai Länder coinvolti nella commercializzazione di legname tondo, che non contiene alcuna constatazione definitiva in merito ad una violazione degli articoli 101 e 102 TFUE. Di conseguenza, la prima questione è irricevibile.

Con le questioni seconda e terza, invece, il giudice del rinvio chiedeva se l’articolo 101 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 2, punto 4, l’articolo 3, paragrafo 1, e l’articolo 4 della Direttiva 2014/104, nonché l’articolo 47, primo comma, della Carta debbano essere interpretati nel senso che ostano all’interpretazione di una normativa nazionale che ha l’effetto di impedire ai presunti soggetti danneggiati da una violazione delle norme in materia di concorrenza di cedere i loro diritti al risarcimento ad un prestatore di servizi legali affinché quest’ultimo li faccia valere, collettivamente, nell’ambito di un’azione autonoma per il risarcimento del danno.

La Corte ha preliminarmente rilevato che l’articolo 2, punto 4, della Direttiva 2014/104 non comporta alcun obbligo per gli Stati Membri di introdurre un meccanismo di azione di recupero collettiva come quello del caso concreto, né disciplina le condizioni alle quali è subordinata la validità di una cessione da parte del soggetto danneggiato, nella prospettiva di una tale azione, del suo diritto al risarcimento del danno causato da una violazione delle norme in materia di concorrenza. Di conseguenza, tanto l’introduzione di un meccanismo di azione collettiva quanto le condizioni alle quali è subordinata la validità di una cessione del diritto al risarcimento del danno asseritamente connesso ad una violazione delle norme in materia di concorrenza ad una persona fisica o giuridica affinché proponga una tale azione collettiva dinanzi ad un giudice nazionale rientrano nelle modalità di esercizio di tale diritto al risarcimento, che non sono disciplinate dalla Direttiva 2014/104. In assenza di normativa dell’Unione in materia, pertanto, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato Membro stabilire le modalità di esercizio del diritto di agire per il risarcimento del danno risultante dalle violazioni delle norme in materia di concorrenza, nel rispetto dei principi di equivalenza e di effettività^[8]nonché del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva^[9].

Tutto ciò premesso, sebbene le azioni di risarcimento del danno per una violazione delle norme in materia di concorrenza richiedono una complessa analisi fattuale ed economica, l’esistenza, nel diritto nazionale, di meccanismi che consentono di raggruppare le pretese individuali è idonea a facilitare l’esercizio del diritto al risarcimento da parte dei soggetti danneggiati. Tali meccanismi, infatti, possono facilitare l’esercizio delle azioni per il risarcimento autonome, a sostegno delle quali non esiste alcuna constatazione definitiva di una violazione da parte di un’autorità garante della concorrenza. La complessità e i costi procedurali inerenti a tali azioni, tuttavia, non consentono, di per sé, di concludere che l’esercizio del diritto al risarcimento nell’ambito di un’azione individuale sia reso praticamente impossibile o eccessivamente difficile, ciò che avrebbe come conseguenza, in assenza di meccanismi di raggruppamento delle pretese individuali dei soggetti danneggiati da una violazione delle norme in materia di concorrenza, di privare questi ultimi del loro diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva.

Solo se, al termine di una valutazione di tutti gli elementi di diritto e di fatto del caso concreto, il giudice del rinvio riuscisse ad individuare che elementi concreti del diritto nazionale ostano all’esercizio di tali azioni individuali, quest’ultimo potrebbe, eventualmente, giungere ad una siffatta conclusione. Se tale giudice, inoltre, dovesse constatare che il meccanismo di azione di recupero collettiva costituisce l’unico mezzo procedurale che consente alle segherie di cui trattasi di far valere in modo effettivo il loro diritto al risarcimento del danno asseritamente connesso all’intesa in questione, ciò non pregiudicherebbe l’applicazione delle disposizioni nazionali che, allo scopo di tutelare i singoli, disciplinano l’attività dei prestatori di tali servizi di recupero al fine, in particolare, di garantire la qualità di tali servizi nonché il carattere obiettivo e proporzionato dei compensi da essi percepiti, e di prevenire i conflitti di interessi e i comportamenti procedurali abusivi.

Di conseguenza, la Corte ha statuito che:

“L’articolo 101 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 2, punto 4, l’articolo 3, paragrafo 1, e l’articolo 4 della direttiva 2014/104/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 novembre 2014, relativa a determinate norme che regolano le azioni per il risarcimento del danno ai sensi del diritto nazionale per violazioni delle disposizioni del diritto della concorrenza degli Stati membri e dell’Unione europea, nonché l’articolo 47, primo comma, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, devono essere interpretati nel senso che ostano all’interpretazione di una normativa nazionale che ha l’effetto di impedire ai presunti soggetti danneggiati da una violazione del diritto della concorrenza di cedere i loro diritti al risarcimento a un prestatore di servizi legali affinché quest’ultimo li faccia valere, collettivamente, nell’ambito di un’azione per il risarcimento del danno, che non fa seguito a una decisione definitiva e vincolante, segnatamente per quanto riguarda l’accertamento dei fatti, di un’autorità garante della concorrenza che constata una siffatta violazione, a condizione che

– il diritto nazionale non preveda nessun’altra possibilità di raggruppamento delle pretese individuali di tali soggetti danneggiati che sia tale da garantire l’effettività dell’esercizio di tali diritti al risarcimento, e

– l’esercizio di un’azione individuale per il risarcimento del danno individuale si riveli, alla luce di tutte le circostanze del caso di specie, impossibile o eccessivamente difficile per detti soggetti, con la conseguenza di privarli del loro diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva.

Tali disposizioni di diritto dell’Unione impongono al giudice nazionale, qualora non possa procedere a un’interpretazione di tale normativa nazionale conforme ai requisiti del diritto dell’Unione, di disapplicare detta normativa nazionale”.

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In data 30 gennaio 2025, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea si è pronunciata nella Causa C‑511/23, Caronte & Tourist SpAcontro Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, sull’interpretazione dell’articolo 102 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE). Tale domanda era stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Caronte & Tourist SpA (C&T) e l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) in relazione alle sanzioni irrogate da quest’ultima alla C&T per abuso di posizione dominante.

Questi i fatti.

In data 24 marzo 2018, l’AGCM aveva ricevuto la segnalazione di un consumatore che lamentava i prezzi eccessivamente esosi dei servizi di traghettamento nello stretto di Messina forniti dalla C&T chiedendo l’avvio di un’indagine nei suoi confronti. Di conseguenza, il 23 aprile 2019 l’AGCM aveva inviato una domanda di informazioni all’Autorità portuale di Messina, seguita, il 19 novembre dello stesso anno, da un sollecito cui detta autorità aveva replicato il 26 novembre successivo. Dopo aver notificato alla C&T l’atto di avvio del procedimento volto ad accertare un illecito antitrust il 4 agosto 2020, in data 11 aprile 2022 l’AGCM aveva constatato l’esistenza di un abuso di posizione dominante a causa dell’imposizione di prezzi eccessivi per il servizio di traghettamento di veicoli nello stretto di Messina, sanzionando la C&T con un’ammenda pari a circa 3 milioni di euro.

Quest’ultima, pertanto, aveva contestato il provvedimento dell’AGCM dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (il “giudice del rinvio) che, alla luce della necessità di interpretare la normativa europea rilevante in materia, aveva deciso di sospendere il procedimento e di chiedere alla Corte di Giustizia se la Direttiva 2019/1^[1] e l’articolo 102 TFUE debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa nazionale che, nell’ambito di un procedimento diretto all’accertamento di una pratica anticoncorrenziale condotto da un’autorità nazionale garante della concorrenza, da un lato, le impone di avviare la fase istruttoria in contraddittorio di tale procedimento, mediante la comunicazione degli addebiti all’impresa interessata, entro un termine di 90 giorni a decorrere dal momento in cui essa viene a conoscenza degli elementi essenziali dell’asserita violazione, potendo questi ultimi esaurirsi nella prima segnalazione dell’illecito, e, dall’altro, sanziona l’inosservanza di tale termine con l’annullamento integrale del provvedimento finale di detta autorità in esito alla procedura d’infrazione, nonché con la decadenza dal potere di avviare una nuova procedura d’infrazione riguardante la stessa pratica.

La Corte ha preliminarmente rilevato che la fissazione di termini procedurali ragionevoli in materia di accertamento delle infrazioni e di imposizione di sanzioni da parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza (ANC) è compatibile con il diritto dell’Unione, in quanto gli stessi sono stabiliti nell’interesse sia delle imprese interessate sia di tali autorità, conformemente al principio della certezza del diritto, e non sono tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’attuazione di tale diritto^[2]. Di conseguenza, le norme nazionali che fissano i termini procedurali in materia di accertamento delle infrazioni e di imposizione di sanzioni da parte delle ANC devono far sì che, nel rispetto del principio della certezza del diritto, le cause siano trattate entro un termine ragionevole, senza compromettere l’effettiva attuazione degli articoli 101 e 102 TFUE nonché della Direttiva 2019/1 nell’ordinamento giuridico interno^[3].

A tale riguardo, occorre prendere in considerazione, in particolare, la durata del termine in questione nonché l’insieme delle modalità della sua applicazione, quali la data a partire dalla quale inizia a decorrere, le modalità adottate per dare inizio al suo decorso nonché quelle che consentono la sua sospensione o la sua interruzione^[4], tenendo altresì conto delle peculiarità dei casi in materia di diritto della concorrenza e del fatto che questi ultimi richiedono di norma una complessa analisi materiale ed economica^[5]. Ai fini della fissazione dei limiti temporali ragionevoli che si applicano ai procedimenti condotti dalle ANC per sanzionare le pratiche anticoncorrenziali, inoltre, il principio della certezza del diritto impone agli Stati Membri di istituire una disciplina in materia di termini sufficientemente precisa, chiara e comprensibile che consenta a tutti gli attori coinvolti di conoscere con esattezza la portata degli obblighi loro imposti dalle norme in questione e di regolarsi di conseguenza^[6].

Il rispetto del principio del termine ragionevole si impone, in linea di principio, in ciascuna fase che s’inscriva nelle procedure d’infrazione agli articoli 101 e 102 TFUE condotte dalla Commissione^[7]. Analogamente, nel fissare i termini procedurali in materia di accertamento delle infrazioni e di imposizione di sanzioni da parte delle ANC, gli Stati Membri possono prevedere non solo norme generali in materia di prescrizione applicabili alla procedura d’infrazione nel suo complesso, e bensì anche, se del caso, termini che disciplinino lo svolgimento di talune fasi di tale procedura, come quella della fase preliminare alla comunicazione degli addebiti all’impresa interessata. A tale riguardo, la ragionevolezza della durata di tale fase deve essere valutata alla luce delle circostanze proprie di ciascun caso concreto^[8], dovendo essere materialmente sufficiente a garantirne il corretto svolgimento^[9]. Benché la complessità di un procedimento in materia di concorrenza possa essere tale da giustificare il fatto che la fase preliminare di quest’ultimo si protragga per un lungo periodo^[10], la Commissione non è tuttavia autorizzata a perpetuare uno stato di inattività^[11]. Il rispetto dei diritti della difesa, inoltre, costituisce un principio fondamentale del diritto dell’Unione che deve essere pienamente osservato nel contesto dei procedimenti amministrativi rientranti nel suo ambito di applicazione, di talché, nel quadro di una procedura d’infrazione alle norme in materia di concorrenza, è la comunicazione degli addebiti che costituisce la garanzia essenziale a tale riguardo^[12].

Al fine di adempiere efficacemente il loro obbligo di applicare le norme europee in materia di concorrenza, le ANC devono essere in grado di attribuire un diverso grado di priorità alle denunce ad esse indirizzate, disponendo, a tal fine, di un ampio margine di discrezionalità^[13]. Più particolarmente, tali autorità devono avere il potere di definire le loro priorità^[14], di modo da usare efficacemente le loro risorse e di potersi concentrare sulla prevenzione e sulla cessazione delle condotte anticoncorrenziali nel mercato interno. Nello specifico, nella fase che precede la comunicazione degli addebiti in una procedura d’infrazione in materia di concorrenza un’ANC dev’essere in grado non solo di procedere a tutte le misure istruttorie preliminari nonché alle valutazioni di fatto e di diritto spesso complesse, necessarie per valutare se l’avvio della fase istruttoria in contraddittorio sia giustificato, e bensì anche di scegliere, in funzione del grado di priorità che intende accordare ad una procedura d’infrazione in corso, il momento più opportuno per avviare, se del caso, la fase istruttoria in contraddittorio di quest’ultima. Di conseguenza, un’ANC deve disporre della facoltà di rinviare temporaneamente l’avvio della fase istruttoria in contraddittorio in un determinato procedimento, sebbene essa abbia già accertato l’esistenza degli elementi essenziali dell’asserita violazione. L’esercizio dei poteri che devono essere riconosciuti alle ANC in forza della Direttiva 2019/1, tuttavia, è subordinato a garanzie adeguate per quanto riguarda i diritti della difesa delle imprese, in particolare il diritto di essere sentiti, di talché la durata eccessiva della fase che precede la comunicazione degli addebiti può influire sulle future possibilità di difesa delle imprese interessate, pregiudicando i loro diritti della difesa nell’ambito della fase istruttoria in contraddittorio della procedura d’infrazione avviata nei loro confronti.

Tutto ciò premesso, l’applicazione del termine in questione nel caso concreto rischia di obbligare l’AGCM a dover trattare in maniera indifferenziata l’insieme delle procedure d’infrazione di cui è investita, prendendo in considerazione non già le circostanze proprie di ciascuna procedura, e bensì seguendo unicamente un ordine cronologico, impedendole così di stabilire e attuare priorità per le sue procedure relative all’applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE. Le conseguenze legate al superamento di tale termine, inoltre, possono impedire all’AGCM di cooperare pienamente nell’ambito della rete europea della concorrenza, che è formata dalle ANC e dalla Commissione ai fini di una stretta cooperazione in materia di applicazione e di esecuzione degli articoli 101 e 102 TFUE. Tali conseguenze, infine, appaiono idonee a generare un rischio sistemico di impunità per i fatti integranti infrazioni alle norme europee in materia di concorrenza. La normativa nazionale in questione, infatti, potrebbe in tal modo implicare che un numero rilevante di infrazioni accertate non siano oggetto di sanzioni efficaci e dissuasive^[15]. Di conseguenza, dall’applicazione del termine in questione all’attività dell’AGCM può scaturire un’ingerenza nell’indipendenza operativa di quest’ultima nonché un rischio sistemico di impunità per i fatti integranti infrazioni all’articolo 102 TFUE, di talché le disposizioni nazionali che prevedono tale termine sono atte a compromettere gravemente la realizzazione del risultato prescritto dalla Direttiva 2019/1.

Alla luce di quanto visto finora, la Corte ha pertanto statuito che:

“L’articolo 4, paragrafo 5, e l’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva (UE) 2019/1 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, che conferisce alle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri poteri di applicazione più efficace e che assicura il corretto funzionamento del mercato interno, nonché l’articolo 102 TFUE, letti alla luce del principio di effettività, devono essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale che, nell’ambito di un procedimento diretto all’accertamento di una pratica anticoncorrenziale condotto da un’autorità nazionale garante della concorrenza, da un lato, impone a tale autorità di avviare la fase istruttoria in contraddittorio di tale procedimento, mediante la comunicazione degli addebiti all’impresa interessata, entro un termine di 90 giorni a decorrere dal momento in cui essa viene a conoscenza degli elementi essenziali dell’asserita violazione, potendo questi ultimi esaurirsi nella prima segnalazione dell’illecito, e, dall’altro, sanziona l’inosservanza di tale termine con l’annullamento integrale del provvedimento finale di detta autorità in esito alla procedura d’infrazione, nonché con la decadenza dal potere di quest’ultima di avviare una nuova procedura d’infrazione riguardante la stessa pratica”.

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