DANNI ANTITRUST. LA COMMISSIONE EUROPEA PUBBLICA LA PRIMA RELAZIONE SULL’IMPLEMENTAZIONE DELLE NORME PER IL RISARCIMENTO DELLE VITTIME DEI CARTELLI E DELLE PRATICHE ANTICONCORRENZIALI

marketude Contenzioso, Diritto europeo e della concorrenza, Esmeralda Dedej, Prospettive, Pubblicazioni, Roberto A. Jacchia

In data 14 dicembre 2020, la Commissione Europea ha pubblicato la prima relazione[1] sull’attuazione della Direttiva 2014/104[2], relativa alle azioni per il risarcimento del danno per le violazioni delle norme in materia di concorrenza (Direttiva Danni), sei anni dopo la sua entrata in vigore.

Le violazioni degli articoli 101 e 102 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) possono assumere varie forme, tra cui cartelli, accordi orizzontali restrittivi e pratiche concordate, nonché restrizioni verticali e abusi di posizione dominante. Allo stesso modo, queste violazioni possono causare vari tipi di danno per le vittime, tra cui la corresponsione di prezzi troppo elevati e perdite di profitti.

Sebbene gli articoli 101 e 102 del TFUE stabiliscano il diritto al risarcimento del danno cagionato dalla loro violazione, fino all’adozione della Direttiva 2014/104 l’applicazione pratica di tale diritto è stata particolarmente complessa. In tale contesto, già nel 2001 la Corte di Giustizia dell’Unione Europea aveva riconosciuto il diritto al pieno risarcimento nella Causa C-453/99[3], Courage c. Crehan, stabilendo il principio per cui l’efficacia dell’articolo 101 del TFUE e l’effetto utile del divieto sancito al suo paragrafo 1[4], sarebbero compromessi, se non si potesse ottenere il risarcimento del danno causato da un contratto o da un comportamento anticoncorrenziale[5]. In una serie di sentenze successive, la Corte di Giustizia ha fatto riferimento a tale principio[6], chiarendo inoltre che esso si applica anche alle violazioni dell’articolo 102 del TFUE[7].

Tuttavia, per un lungo periodo di tempo le azioni di risarcimento dei danni causati dalla violazione delle norme europee in materia di concorrenza sono state rare, come già sottolineato dalla Commissione nella relazione sulla valutazione d’impatto del 2013<[8], che accompagnava la Proposta di direttiva[9]. Infatti, delle 54 decisioni finali adottate dalla Commissione per violazioni delle norme di concorrenza nel periodo dal 2006 al 2012, soltanto 15 hanno avuto per esito delle azioni risarcitorie in uno o più Stati Membri. Inoltre, nel 2013, la Commissione era al corrente di azioni risarcitorie basate su una sua decisione soltanto in otto Stati Membri[10].

La Commissione è tenuta, ai sensi dell’articolo 20[11] della Direttiva Danni, a predisporre una relazione sulla sua attuazione. Essa rileva, tuttavia, che la scarsità dei dati disponibili non consente di effettuare una valutazione rappresentativa e per tale ragione propone una panoramica dell’attuazione a livello nazionale delle sue principali norme.

Ciò premesso, alla luce degli obiettivi della Direttiva Danni, che consistono nell’agevolare le azioni di risarcimento del danno per le violazioni del diritto della concorrenza e nel trovare il giusto equilibrio tra applicazione pubblica e privata[12], la Commissione ritiene che si possa allo stato ritrarre un giudizio positivo.

Più particolarmente, secondo la Commissione, la maggior parte degli Stati Membri ha attuato fedelmente i principi generali di cui agli articoli 3[13] e 4[14] della Direttiva. Inoltre, non sono stati rilevati problemi sistemici in merito alla conformità delle norme nazionali alle disposizioni della Direttiva Danni sulla divulgazione delle prove[15], sul valore probatorio delle decisioni nazionali di infrazione[16] e sul trasferimento del sovraprezzo[17].

Per quanto riguarda invece le disposizioni sulla quantificazione del danno, la Commissione esprime riserve sulla disposizione dell’articolo 17, paragrafo 2[18], della Direttiva Danni nella parte in cui non impone agli Stati Membri di specificare ulteriormente l’entità del danno. Essa osserva, tuttavia, che alcuni Stati Membri, quali Ungheria, Lettonia e Romania, prevedono una presunzione relativa, e perciò confutabile, che le intese anticoncorrenziali possano essere all’origine di un sovrapprezzo tra il10% e il 20%[19].

Inoltre, secondo la Commissione, 21 Stati Membri hanno attuato la Direttiva Danni soltanto dopo il termine che, ai sensi del suo articolo 21, paragrafo 1[20],  era fissato al 27 dicembre 2016[21]. Poiché le disposizioni della Direttiva non si applicano retroattivamente[22], le misure nazionali di attuazione non potrebbero concretamente applicarsi a partire dal termine di attuazione, ma solo a partire dalla data di entrata in vigore delle misure nazionali. Per questa ragione, le norme nazionali di attuazione della Direttiva variano considerevolmente per quanto riguarda l’ambito temporale di applicazione. Per giunta, in taluni Stati Membri le norme di attuazione potrebbero non applicarsi anche se l’azione di risarcimento danni viene avviata dopo la data della rispettiva attuazione, ad esempio perché le norme di attuazione in uno Stato membro richiedono che i fatti che danno origine alla responsabilità si siano verificati al momento dell’attuazione della Direttiva in quel particolare Stato Membro[23].

Peraltro, la Commissione osserva che la Direttiva Danni ha aumentato la consapevolezza delle vittime del loro diritto ad ottenere il risarcimento dei danni subiti a causa di violazioni delle norme europee di concorrenza. Le prime indicazioni della Commissione mostrano che, in seguito all’adozione della Proposta di direttiva, il numero di azioni di risarcitorie dinanzi ai tribunali nazionali è aumentato significativamente. Uno degli studi[24] utilizzati dalla Commissione indica che in tredici Stati Membri[25] il numero cumulativo di casi risarcitori[26] era aumentato di circa 50 unità all’inizio del 2014 ed ammontava a 239 nel 2019[27].

Al contempo, i giudici degli Stati Membri hanno deferito alla Corte di Giustizia un numero crescente di questioni pregiudiziali relative alle azioni di risarcimento del danno per violazioni degli articoli 101 e 102 del TFUE. Questa circostanza sta ad indicare la crescente rilevanza e diffusione del private. In seguito all’adozione della Direttiva, la Corte di Giustizia si è pronunciata in cinque cause relative alle azioni risarcitorie[28] ed ulteriori tre domande di pronuncia pregiudiziale sono attualmente pendenti[29].

Tra le pronunce più significative nella costruzione di un corpus giurisprudenziale sul danno antitrust successive alla Direttiva, vengono ricordate le seguenti.

Nella Causa C-637/17, Cogeco Communications[30], pur confermando che la Direttiva Danni non era applicabile ratione temporis[31], la Corte ha ritenuto che il termine nazionale portoghese di prescrizione di tre anni per l’azione risarcitoria, unitamente al diniego della sua sospensione o interruzione durante il procedimento amministrativo, non erano compatibili con il principio di effettività[32].

Nella Causa C-724/17, Skanska Industrial Solutions[33], che riguardava azioni di risarcitorie nei confronti dei successori delle imprese che avevano partecipato ad un’intesa, a seguito del rinvio pregiudiziale della Corte suprema finlandese, la Corte di Giustizia ha dichiarato che la responsabilità per le violazioni del diritto della concorrenza dell’Unione si estendeva anche alle imprese acquirenti[34].

La Corte ha trattato ulteriori questioni connesse alla implementazione della Direttiva nella Causa C-451/18, Tibor-Trans[35], che aveva ad oggetto la competenza giurisdizionale ai sensi del Regolamento (UE) 1215/2012[36] e, in particolare, l’interpretazione del concetto di luogo in cui si è verificato l’evento dannoso nello specifico contesto[37]. In tale causa, nata da un rinvio pregiudiziale della Corte d’appello regionale ungherese, la Corte ha constatato che, nell’ambito di un’azione di risarcimento del danno causato da un’infrazione dell’articolo 101 del TFUE, il  luogo in cui si è verificato l’evento dannoso ricomprende quello  in cui si trova il mercato geografico interessato dall’ infrazione, vale a dire, il luogo in cui i prezzi di mercato sono stati falsati e in cui la vittima allega  di averne subito un danno, anche quando l’azione è rivolta nei confronti di  un partecipante all’intesa con cui la vittima non aveva stabilito rapporti contrattuali[38].

Infine, nella Causa C-435/18, Otis[39], originata da un rinvio pregiudiziale della Corte suprema austriaca che aveva ad oggetto un’azione di risarcimento del danno instaurata da un ente pubblico nei confronti dei partecipanti ad un’intesa nel mercato degli ascensori e delle scale mobili, la Corte ha per la prima volta riconosciuto che non occorre essere un attore del mercato rilevante per avere titolo al risarcimento e che le norme nazionali sul nesso di causalità non possono escludere a priori nessuno dal la legittimazione a domandarlo[40].

La Commissione conclude la propria analisi affermando che la Direttiva Danni e la giurisprudenza della Corte sino ad ora formatasi hanno rafforzato in modo sostanziale i diritti delle vittime in tutti gli Stati Membri e sottolinea che continuerà a monitorarne gli sviluppi e, una volta accumulata sufficienti dati di esperienza, effettuerà una nuova valutazione più avanzata.

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[1] Com. Comm. SWD(2020) 338 final del 14.12.2020, Commission staff working document on the implementation of Directive 2014/104/EU of the European Parliament and of the Council of 26 November 2014 on certain rules governing actions for damages under national law for infringements of the competition law provisions of the Member States and of the European Union.

[2] Direttiva 2014/104/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 novembre 2014, relativa a determinate norme che regolano le azioni per il risarcimento del danno ai sensi del diritto nazionale per violazioni delle disposizioni del diritto della concorrenza degli Stati membri e dell’Unione europea, GUUE L 349 del 5.12.2014.

[3] CGUE 20.09.2001, Causa C-453/99, Courage Ltd contro Bernard Crehan e Bernard Crehan contro Courage Ltd e altri.

[4] L’articolo 101 del TFUE, al paragrafo 1, dispone: “… Sono incompatibili con il mercato interno e vietati tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni di imprese e tutte le pratiche concordate che possano pregiudicare il commercio tra Stati membri e che abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all’interno del mercato interno ed in particolare quelli consistenti nel:

  1. a) fissare direttamente o indirettamente i prezzi d’acquisto o di vendita ovvero altre condizioni di transazione;
  2. b) limitare o controllare la produzione, gli sbocchi, lo sviluppo tecnico o gli investimenti;
  3. c) ripartire i mercati o le fonti di approvvigionamento;
  4. d) applicare, nei rapporti commerciali con gli altri contraenti, condizioni dissimili per prestazioni equivalenti, così da determinare per questi ultimi uno svantaggio nella concorrenza;
  5. e) subordinare la conclusione di contratti all’accettazione da parte degli altri contraenti di prestazioni supplementari, che, per loro natura o secondo gli usi commerciali, non abbiano alcun nesso con l’oggetto dei contratti stessi…”.

[5] CGUE 20.09.2001, Causa C-453/99, Courage Ltd contro Bernard Crehan e Bernard Crehan contro Courage Ltd e altri, punto 26.

[6] CGUE 13.07.2006, Causa C-295/04, Vincenzo Manfredi contro Lloyd Adriatico Assicurazioni SpA, punto 60; CGUE 14.06.2011, Causa C‐360/09, Pfleiderer AG contro Bundeskartellamt, punto 28; CGUE 6.12.2012, Causa C-199/11, Europese Gemeenschap contro Otis NV e a., punto 41; CGUE 6.06.2013, Causa C-536/11, Bundeswettbewerbsbehörde contro Donau Chemie AG e a., punto 21; CGUE 5.06.2014, Causa C-557/12, Kone AG e a. contro ÖBB-Infrastruktur AG, punto 21.

[7] CGUE 28.03.2019, Causa C‑637/17, Cogeco Communications contro Sport TV Portugal SA e a., punti 39 e 40.

[8] Com. Comm., SWD(2013) 204 final del 11.6.2013, Impact assessment report – Damages actions for breach of the EU antitrust rules.

[9] Com. Comm., COM(2013) 404 final del 11.6.2013, Proposta di Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio relativa a determinate norme che regolamentano le azioni per il risarcimento del danno ai sensi della legislazione nazionale a seguito della violazione delle disposizioni del diritto della concorrenza degli Stati membri e dell’Unione europea.

[10] Com. Comm., SWD(2013) 204 final del 11.6.2013, Impact assessment report – Damages actions for breach of the EU antitrust rules, punto 52.

[11] L’articolo 20 della Direttiva Danni, intitolato “Riesame”, dispone: “… 1. La Commissione riesamina la presente direttiva e presenta una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio entro il 27 dicembre 2020.

  1. La relazione di cui al paragrafo 1 include, tra l’altro, le seguenti informazioni:
  2. a) il possibile impatto degli oneri finanziari derivanti dal pagamento di ammende inflitte da un’autorità garante della concorrenza per una violazione del diritto della concorrenza sulla possibilità per i soggetti danneggiati di ottenere il pieno risarcimento per il danno causato da tale violazione del diritto della concorrenza;
  3. b) la misura in cui i soggetti che hanno intentato un’azione per il risarcimento del danno causato da una violazione del diritto della concorrenza accertata da una decisione relativa a una violazione adottata da un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro non sono in grado di dimostrare dinanzi al giudice nazionale di un altro Stato membro che tale violazione del diritto della concorrenza è avvenuta;
  4. c) la misura in cui il risarcimento per il danno emergente ha superato il danno da sovrapprezzo causato dalla violazione del diritto della concorrenza o il danno subito a qualsiasi livello della catena di approvvigionamento.
  5. Ove opportuno, la relazione di cui al paragrafo 1 è corredata di una proposta legislativa…”.

[12] L’articolo 1 della Direttiva Danni, intitolato “Oggetto e ambito di applicazione”, dispone: “… 1. La presente direttiva stabilisce alcune norme necessarie per garantire che chiunque abbia subito un danno a causa di una violazione del diritto della concorrenza da parte di un’impresa o un’associazione di imprese possa esercitare in maniera efficace il diritto di chiedere a tale impresa o associazione il pieno risarcimento di tale danno. Essa stabilisce norme per promuovere una concorrenza non falsata nel mercato interno e per eliminare gli ostacoli al suo corretto funzionamento, garantendo a qualsiasi soggetto che abbia subito danni di questo tipo una protezione equivalente in tutta l’Unione.

  1. La presente direttiva stabilisce norme per il coordinamento fra l’applicazione delle regole di concorrenza da parte delle autorità garanti della concorrenza e l’applicazione di tali regole nelle azioni per il risarcimento del danno dinanzi ai giudici nazionali…”.

[13] L’articolo 3 della Direttiva Danni, intitolato “Diritto a un pieno risarcimento”, dispone: “… 1. Gli Stati membri provvedono a che qualsiasi persona fisica o giuridica che abbia subito un danno causato da una violazione del diritto della concorrenza possa chiedere e ottenere il pieno risarcimento per tale danno.

  1. Il pieno risarcimento pone una persona che abbia subito un danno nella situazione in cui si sarebbe trovata se la violazione del diritto della concorrenza non fosse stata commessa. Esso comprende quindi il diritto al risarcimento per il danno emergente e per il lucro cessante, oltre al pagamento di interessi.
  2. Il pieno risarcimento ai sensi della presente direttiva non conduce a una sovra-compensazione del danno subito, sia sotto forma di risarcimento punitivo che di risarcimento multiplo o di altra natura…”.

[14] L’articolo 4 della Direttiva Danni, intitolato “Principi di efficacia e di equivalenza, dispone: “… A norma del principio di efficacia, gli Stati membri provvedono affinché tutte le norme e procedure nazionali relative all’esercizio del diritto di chiedere il risarcimento del danno siano concepite e applicate in modo da non rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficoltoso l’esercizio del diritto, conferito dall’Unione, al pieno risarcimento per il danno causato da una violazione del diritto della concorrenza. A norma del principio di equivalenza le norme e procedure nazionali relative alle azioni per il risarcimento del danno a seguito di violazioni dell’articolo 101 o 102 TFUE non devono essere meno favorevoli, per i presunti soggetti danneggiati, di quelle che disciplinano azioni simili per danni derivanti da violazioni del diritto nazionale…”.

[15] Si veda il Capo II della Direttiva 2014/104.

[16] Si veda il Capo III della Direttiva 2014/104, intitolato “Effetto delle decisioni nazionali, termini di prescrizione e responsabilità in solido”.

[17] Si veda il Capo IV della Direttiva 2014/104.

[18] L’articolo 17 della Direttiva, intitolato “Quantificazione del danno“, dispone: “… 1. Gli Stati membri garantiscono che né l’onere della prova né il grado di rilevanza della prova richiesti per la quantificazione del danno rendano praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio del diritto al risarcimento. Gli Stati membri provvedono affinché i giudici nazionali abbiano il potere, a norma delle procedure nazionali, di stimare l’ammontare del danno se è accertato che l’attore ha subito un danno ma è praticamente impossibile o eccessivamente difficile quantificare con esattezza il danno subito sulla base delle prove disponibili.

  1. Si presume che le violazioni consistenti in cartelli causino un danno. L’autore della violazione ha il diritto di fornire prova contraria a tale presunzione.
  2. Gli Stati membri provvedono affinché, nei procedimenti relativi a un’azione per il risarcimento del danno, un’autorità nazionale garante della concorrenza possa, su richiesta di un giudice nazionale, prestare a questo assistenza con riguardo alla determinazione quantitativa del danno qualora l’autorità nazionale garante della concorrenza consideri appropriata tale assistenza…”.

[19] Si veda la relazione della Commissione a pagina 9.

[20] L’articolo 21 della Direttiva Danni, intitolato “Recepimento”, al paragrafo 1, dispone: “… Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il 27 dicembre 2016. Essi comunicano immediatamente alla Commissione il testo di tali disposizioni.

Le disposizioni adottate dagli Stati membri contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate di tale riferimento all’atto della pubblicazione ufficiale. Le modalità del riferimento sono stabilite dagli Stati membri…”.

[21] In seguito all’apertura di procedure d’infrazione per mancata comunicazione delle misure di attuazione, 18 Stati Membri hanno attuato la Direttiva Danni nel 2017 e altri tre nella prima metà del 2018. La Commissione osserva inoltre che tutte le procedure d’infrazione per attuazione tardiva sono state chiuse con successo entro gennaio 2019.

[22] L’articolo 22 della Direttiva Danni, intitolato “Applicazione temporale”, al paragrafo 1, dispone: “… Gli Stati membri assicurano che le misure nazionali adottate ai sensi dell’articolo 21 al fine di rispettare le disposizioni sostanziali della presente direttiva non si applichino retroattivamente…”.

[23] Si veda la relazione della Commissione a pagina 3.

[24] Jean-François Laborde, Cartel damages actions in Europe: How courts have assessed cartel overcharges, novembere 2019, Concurrences N° 4-2019, Art. N° 92227.

[25] I tredici Stati Membri sono Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Ungheria, Italia, Paesi Bassi, Polonia, Spagna e Regno Unito.

[26] I casi sono stati conteggiati prendendo in considerazione la data della prima sentenza. Si veda la relazione della Commissione a pagina 4.

[27] Jean-François Laborde, Cartel damages actions in Europe: How courts have assessed cartel overcharges, novembere 2019, Concurrences N° 4-2019, Art. N° 92227, pagina 4.

[28] CGUE 05.07.2018, Causa C-27/17, AB «flyLAL-Lithunian Airlines» contro «Starptautiskā lidosta “Rīga”» VAS e «Air Baltic Corporation» AS; CGUE 24.10.2018, Causa C-595/17, Apple Sales International e a. contro MJA; CGUE 14.03.2019, Causa C-724/17, Vantaan kaupunki contro Skanska Industrial Solutions Oy e a.; CGUE 28.03.2019, Causa C-637/17, Cogeco Communications Inc contro Sport TV Portugal SA e a.; CGUE 29.07.2019, Causa C-451/18, Tibor-Trans Fuvarozó és Kereskedelmi Kft. contro DAF TRUCKS N.V.; CGUE 12.12.2019, Causa C-435/18, Otis Gesellschaft m.b.H. e a. contro Land Oberösterreich e a.

[29] Causa C-819/19, Stichting Cartel Compensation, Equilib Netherlands BV, Equilib Netherlands BV / Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV e a.; Causa C-882/19, Sumal, S.L. contro Mercedes Benz Trucks España, S.L.; Causa C-267/20, AB Volvo e DAF TRUCKS N.V. contro RM; Causa C-588/20, Landkreis Northeim contro Daimler AG.

[30] CGUE 28.03.2019, Causa C‑637/17, Cogeco Communications contro Sport TV Portugal SA e a.

[31] Ibid., punto 33.

[32] Si vedano i punti 45-52 della sentenza. Per ulteriori informazioni si veda il nostro precedente contributo, disponibile al seguente LINK.

[33] CGUE 14.03.2019, Causa C-724/17, Vantaan kaupunki contro Skanska Industrial Solutions Oy e a.

[34] Ibid., punto 51. Per ulteriori informazioni si veda il nostro precedente contributo, disponibile al seguente LINK.

[35] CGUE 29.07.2019, Causa C-451/18, Tibor-Trans Fuvarozó és Kereskedelmi Kft. contro DAF TRUCKS N.V.

[36] Regolamento (UE) n. 1215/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2012, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, GUUE L 351 del 20.12.2012.

[37] L’articolo 7 del Regolamento 1215/2012, al paragrafo 2, dispone: “… Una persona domiciliata in uno Stato membro può essere convenuta in un altro Stato membro:

(…)

in materia di illeciti civili dolosi o colposi, davanti all’autorità giurisdizionale del luogo in cui l’evento dannoso è avvenuto o può avvenire…”.

[38] CGUE 29.07.2019, Causa C-451/18, Tibor-Trans Fuvarozó és Kereskedelmi Kft. contro DAF TRUCKS N.V., punti 32-37.

[39] CGUE 12.12.2019, Causa C-435/18, Otis Gesellschaft m.b.H. e a. contro Land Oberösterreich e a.

[40] Ibid., punti 27-34. Per ulteriori informazioni si veda il nostro precedente contributo, disponibile al seguente LINK.