CON UNA DECISIONE ISPIRATA ALLA GIURISPRUDENZA IN MATERIA DI MANDATO DI ARRESTO EUROPEO, IL TRIBUNALE DELL’UNIONE SI PRONUNCIA SULL’INDIVIDUAZIONE DELL’AUTORITÀ DI CONCORRENZA NELLA POSIZIONE MIGLIORE PER ESAMINARE UNA DENUNCIA

marketude Contenzioso, Diritto europeo e della concorrenza, Marco Stillo, Pubblicazioni, Roberto A. Jacchia, Trasporti, Assicurazioni e Logistica

In data 9 febbraio 2022, il Tribunale dell’Unione Europea si è pronunciato nella Causa T-791/19, Sped-Pro S.A. contro Commissione europea, nel contesto di un ricorso volto all’annullamento della Decisione C(2019) 6099 final[1] del 12 agosto 2019, con cui la Commissione aveva rigettato la denuncia presentata dalla Sped-Pro S.A. (“Sped-Pro”), una società con sede in Varsavia e attiva nel settore dei servizi di spedizione, in merito ad asserite infrazioni all’articolo 102 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) nel mercato dei servizi di trasporto ferroviario di merci in Polonia.

Questi, gli antecedenti.

In data 4 novembre 2016, la Sped-Pro aveva presentato alla Commissione Europea una denuncia[2] nei confronti della PKP Cargo(“PKP”), società controllata dallo Stato polacco dei cui servizi di trasporto ferroviario di merci si era avvalsa nell’ambito delle proprie attività, sostenendo che quest’ultima aveva abusato della propria posizione dominante ai sensi dell’articolo 102 TFUE in quanto avrebbe rifiutato di concludere con essa un contratto di cooperazione pluriennale alle condizioni del mercato. Con la Decisione C(2019) 6099 final, tuttavia, la Commissione aveva respinto la denuncia[3] ritenendo che il Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów(Presidente dell’Ufficio per la tutela della concorrenza e dei consumatori; l’“autorità polacca garante della concorrenza”) si trovasse in una posizione migliore per esaminarla.

Avverso questa decisione, la Sped-Pro si era rivolta al Tribunale dell’Unione deducendo tre motivi di ricorso.

Con la prima parte del primo motivo, la Sped-Pro sosteneva che la Commissione avesse violato il principio del termine ragionevole in quanto aveva adottato la Decisione C(2019) 6099 final quasi tre anni dopo la presentazione della denuncia, nonché quasi due anni dopo la notifica della sua lettera di orientamento prefigurante la posizione della Commissione stessa.

Il Tribunale ha preliminarmente ricordato che l’osservanza di un termine ragionevole nell’espletamento dei procedimenti amministrativi in materia di concorrenza costituisce un principio generale di diritto europeo, del quale i giudici dell’Unione assicurano il rispetto[4], di talché, da un lato, un denunciante ha il diritto di ricevere una decisione di rigetto della sua denuncia e, dall’altro, la Commissione ha l’obbligo di statuire su quest’ultima entro un termine ragionevole[5]. Di conseguenza, benché la decisione della Commissione di respingere una denuncia non sia una “decisione di accertamento di infrazioni”[6], essa pone fine al procedimento amministrativo dinanzi alla stessa, e pertanto, disconoscere l’obbligo della Commissione di rispettare il principio del termine ragionevole dell’esame delle denunce che le sono sottoposte equivarrebbe a svuotare del suo contenuto essenziale[7] il diritto del denunciante[8].

Tuttavia, la violazione del principio del termine ragionevole può giustificare l’annullamento di una decisione adottata dalla Commissione solo qualora essa avrebbe potuto avere un’incidenza sull’esito del procedimento, ciò che si verifica, in particolare, qualora tale violazione sia idonea a pregiudicare i diritti della difesa dell’impresa interessata[9]. Secondo il Tribunale, ciò si applica anche alle decisioni di rigetto della denuncia ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del Regolamento n. 773/2004, fermo restando che il denunciante non è un convenuto nel procedimento in questione. Di conseguenza, nell’ipotesi di un ricorso proposto contro una tale decisione, la violazione di tale principio potrà comportarne l’annullamento solo qualora il ricorrente dimostri che il superamento del termine ragionevole ha in effetti inciso sulla possibilità di difendere la sua posizione nel corso di tale procedimento; ciò si verifica, in particolare, laddove il superamento del termine ragionevole gli abbia impedito di raccogliere o di far valere dinanzi alla Commissione elementi di fatto o di diritto relativi alle pratiche anticoncorrenziali denunciate o all’interesse dell’Unione ad istruire il caso. Poiché, tuttavia, la Sped-Pro non ha fornito elementi idonei a dimostrare che tale condizione sia soddisfatta nel caso concreto, la prima parte del primo motivo è stata respinta in quanto infondata.

Con il terzo motivo (esaminato subito dopo), la Sped-Pro sosteneva che la Commissione avesse violato l’articolo 102 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 17, paragrafo 1, seconda frase[10], del Trattato sull’Unione Europea (TUE), l’articolo 7, paragrafo 2, del Regolamento n. 773/2004 e l’articolo 7, paragrafi 1 e 2, del Regolamento n. 1/2003, in quanto la Decisione C(2019) 6099 final, da un lato, era viziata da errori manifesti di valutazione per quanto riguardava la definizione del mercato interessato dalle pratiche anticoncorrenziali denunciate e, dall’altro, la Commissione avrebbe dovuto tener conto anche di altri fattori idonei a dimostrare l’esistenza di un interesse dell’Unione a proseguire l’esame della denuncia.

Il Tribunale ha preliminarmente ricordato che quando le conseguenze delle infrazioni denunciate si esplicano essenzialmente solo sul territorio di uno Stato Membro e sono stati aditi con controversie relative a tali infrazioni i giudici e le autorità amministrative ivi competenti, la Commissione è legittimata a respingere la denuncia per mancanza di interesse dell’Unione, a condizione che i diritti del denunciante possano essere salvaguardati in modo soddisfacente dalle autorità nazionali, ciò che presuppone che queste ultime siano in grado di riunire gli elementi di fatto necessari per stabilire se le dette pratiche in effetti integrino un’infrazione agli articoli 101 e 102 TFUE[11]. A tale riguardo, un’unica autorità nazionale garante della concorrenza è nella posizione idonea per trattare gli accordi o le pratiche che pregiudicano in maniera sensibile la concorrenza nell’ambito del proprio territorio, mentre la Commissione è nella posizione più idonea per trattare il caso, in particolare, quando uno o più accordi o pratiche, ivi comprese le reti di accordi o di pratiche simili, incidano sulla concorrenza in più di tre Stati Membri[12].

Nel caso concreto, le pratiche asseritamente abusive denunciate sarebbero imputabili ad un’impresa con sede in Polonia, la PKP, e pregiudicherebbero un’altra impresa anch’essa con sede in Polonia, la Sped-Pro. Secondo il Tribunale, contrariamente a quanto sostenuto dalla Sped-Pro, il fatto che il mercato dei servizi di trasporto ferroviario di merci in Polonia sia aperto alla concorrenza delle imprese stabilite in altri Stati Membri non rimette in discussione l’analisi della Commissione, in quanto anche supponendo che le pratiche della PKP avessero potuto incidere altresì su altri mercati geografici, nessuna informazione lasciava apparire che quest’ultima detenesse una posizione dominante in siffatti mercati. Il fatto che l’asserita infrazione potesse pregiudicare il commercio tra Stati Membri, inoltre, non è rilevante, in quanto tale pregiudizio è una condizione per l’applicazione dell’articolo 102 TFUE e non per l’individuazione dell’autorità nella posizione migliore per esaminare una denuncia. Pertanto, la Commissione non era incorsa in alcun errore manifesto di valutazione nel considerare che le pratiche denunciate riguardavano principalmente il mercato dei servizi di trasporto ferroviario di merci in Polonia e che l’autorità polacca garante della concorrenza era in una posizione migliore per esaminare la denuncia in quanto possedeva una conoscenza dettagliata del settore.

Quanto all’argomentazione della Sped-Pro secondo cui la Commissione avrebbe dovuto tener conto anche di altri criteri ai fini della valutazione dell’interesse dell’Unione ad istruire il caso, il Tribunale ha ricordato che, poiché quest’ultima varia a seconda delle circostanze di ciascun caso concreto, non si deve né limitare il numero dei criteri di valutazione cui la Commissione può riferirsi né imporle il ricorso esclusivo a determinati criteri; al contrario, tenendosi conto del fatto che, in un settore come quello del diritto della concorrenza, il contesto fattuale e giuridico può variare considerevolmente da un caso all’altro, ed è possibile applicare criteri non presi in considerazione sino ad allora o dare la priorità a un solo criterio per valutare l’interesse unionale[13]. Di conseguenza, la Commissione non era obbligata ad esaminare e a mettere a confronto altri criteri, quali la gravità delle asserite violazioni, la persistenza dei loro effetti, la loro durata e importanza, la loro incidenza sulla situazione della concorrenza nell’Unione[14], l’importanza dell’asserita infrazione per il funzionamento del mercato interno, la probabilità di poterne accertare l’esistenza nonché la portata delle misure istruttorie necessarie[15]. E pertanto, anche il terzo motivo veniva respinto in quanto infondato.

Con il secondo motivo di ricorso e con la seconda parte del primo, esaminati congiuntamente, infine, la Sped-Pro sosteneva che la Commissione aveva violato il suo diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva[16] in quanto era in una posizione migliore per esaminare la denuncia tenuto conto delle carenze sistemiche dello Stato di diritto in Polonia e, in particolare, della mancanza di indipendenza dell’autorità polacca garante della concorrenza e dei giudici nazionali competenti in materia.

Il Tribunale ha in primo luogo verificato se la Commissione potesse correttamente applicare per analogia i principi di cui alla Causa Minister for Justice and Equality del 25 luglio 2018, in cui la Corte di Giustizia aveva stabilito che, nel decidere in merito alla consegna di una persona oggetto di un mandato d’arresto europeo, l’autorità giudiziaria dell’esecuzione era tenuta a valutare l’esistenza di un rischio reale che tale persona subisse una violazione del diritto fondamentale ad un equo processo, attraverso un’analisi in due fasi, che prevedeva: i) la valutazione, in base a elementi oggettivi, attendibili, precisi e debitamente aggiornati riguardanti il funzionamento del sistema giudiziario nello Stato Membro emittente, dell’esistenza di un tale rischio, connesso ad una mancanza di indipendenza dei giudici di detto Stato Membro a causa di carenze sistemiche o generalizzate, e ii) una disamina concreta e precisa circa l’esistenza, nel caso concreto, di motivi seri e comprovati per ritenere che, in seguito alla consegna della persona allo Stato Membro emittente, quest’ultima avrebbe corso tale rischio[17]. Nel caso concreto, la legittimità della Decisione C(2019) 6099 final deve essere valutata in funzione degli elementi di fatto e di diritto esistenti al momento in cui essa è stata adottata, ossia il 12 agosto 2019; di talché, anche supponendo che eventi verificatisi successivamente a tale data permettano di discostarsi dalla seconda fase della suddetta analisi, al momento dell’adozione della decisione le condizioni della sua applicazione non erano soddisfatte. Ciononostante, secondo il Tribunale diverse considerazioni di principio giustificavano l’applicazione per analogia degli insegnamenti della decisione Minister for Justice and Equality ai fini della individuazione dell’autorità garante nella posizione migliore per esaminare una denuncia relativa ad un’infrazione agli articoli 101 e 102 TFUE.

In primo luogo, la premessa fondamentale per cui ciascuno Stato Membro condivide con tutti gli altri Stati, e riconosce che questi condividono con sé, i valori comuni di cui all’articolo 2 TUE[18] implica e giustifica l’esistenza della fiducia reciproca tra gli Stati Membri e, in particolare, i loro organi giurisdizionali nel riconoscimento di tali valori sui quali l’Unione si fonda, tra cui quello dello Stato di diritto, e, dunque, nel rispetto del diritto dell’Unione che li attua[19]. Ciò, secondo il Tribunale, vale anche nei rapporti tra la Commissione, le autorità nazionali garanti della concorrenza e i giudici nazionali nel contesto dell’applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE, in quanto sia le norme riguardanti lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, che quelle relative alla rete europea della concorrenza e alla cooperazione tra la Commissione e i giudici nazionali ai fini dell’applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE, istituiscono un sistema di stretta cooperazione tra le autorità competenti basato sui principi di riconoscimento reciproco, di fiducia reciproca e di leale cooperazione. Di conseguenza, al pari dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, la cooperazione tra la Commissione, le autorità garanti della concorrenza nazionali e i giudici nazionali, ai fini dell’applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE, si fonda sugli stessi principi, i quali impongono a ciascuna di tali autorità e giudici di ritenere, tranne che in circostanze eccezionali, che tutte le altre autorità e giudici rispettino il diritto dell’Unione e, in particolare, i diritti fondamentali riconosciuti da quest’ultimo.

In secondo luogo, quando le conseguenze delle infrazioni denunciate si esplicano essenzialmente solo sul territorio di uno Stato Membro, e sono stati aditi con controversie relative a tali infrazioni i giudici o le autorità amministrative competenti del detto Stato, la Commissione è legittimata a respingere la denuncia per mancanza di interesse dell’Unione a condizione che i diritti del denunciante possano essere salvaguardati in modo soddisfacente dalle autorità nazionali. Di conseguenza, poiché la Commissione, prima di respingere una denuncia per mancanza di interesse unionale, deve assicurarsi che le autorità nazionali siano in grado di salvaguardare in modo soddisfacente i diritti del denunciante, se nello Stato Membro interessato esistessero carenze sistemiche o generalizzate tali da compromettere l’indipendenza tanto delle autorità garanti quanto dei giudici nazionali competenti in materia, nonché motivi seri e comprovati per ritenere che, se la Commissione respingesse la denuncia e se quest’ultima fosse presentata dinanzi a dette autorità, il denunciante correrebbe un rischio reale di violazione dei suoi diritti, allora tali autorità nazionali non sarebbero in grado di salvaguardare in modo soddisfacente questi ultimi.

In terzo luogo, poiché anche il diritto fondamentale ad un equo processo dinanzi ad un giudice indipendente riveste un’importanza particolare per l’efficace applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE, il rispetto dei requisiti dello Stato di diritto è un fattore rilevante di cui la Commissione deve tener conto, ai fini della individuazione dell’autorità garante della concorrenza nella posizione migliore per esaminare una denuncia, e pertanto quest’ultima poteva, nel caso concreto, applicare per analogia degli insegnamenti derivanti dalla decisione Minister for Justice and Equality.

Il Tribunale, infine, ha esaminato i motivi per i quali la Commissione ha ritenuto che le condizioni relative alla seconda fase dell’analisi individuata nella decisione Minister for Justice and Equality non sarebbero state soddisfatte nel caso concreto. A tale riguardo, il Tribunale ha ricordato che, nell’ambito di questa seconda fase, spetta anzitutto al ricorrente fornire indizi dell’esistenza di motivi seri e comprovati per ritenere che si corresse un rischio reale di violazione dei diritti fondamentali e se il suo caso dovesse in effetti venire esaminato dalle autorità nazionali, spettando poi alla Commissione valutare se, nelle circostanze del caso concreto, sussistessero motivi di tal genere, tenuto conto della situazione personale del ricorrente, della natura dell’asserita infrazione e delle circostanze di fatto[20].

Nel caso concreto, la Commissione si era limitata ad affermare che gli argomenti presentati dalla Sped-Pro relativi alla seconda fase dell’analisi[21] contenevano esclusivamente affermazioni non comprovate e che il fatto che il presidente dell’autorità polacca garante della concorrenza sia nominato dal Primo ministro non pregiudicava l’indipendenza delle sue decisioni nei confronti della PKP. Di conseguenza, secondo il Tribunale, non risultava che la Commissione avesse esaminato in modo concreto e preciso i diversi indizi prodotti dalla Sped-Pro, e pertanto la motivazione sommaria della Decisione C(2019) 6099 final su tale punto non consentiva né alla ricorrente di conoscere le ragioni per le quali la Commissione aveva escluso gli indizi concreti da lei dedotti e relativi alla seconda fase dell’analisi, né al Tribunale di esercitare un controllo effettivo sulla legittimità di tale decisione e di valutare se sussistessero motivi seri e comprovati per ritenere che la ricorrente corresse un rischio effettivo di violazione dei suoi diritti.

Alla luce di quanto detto finora, il Tribunale ha pertanto deciso di annullare la decisione della Commissione.

Scarica l’articolo


[1] Decisione C(2019) 6099 final, del 12 agosto 2019, Caso AT.40459 – Spedizione di merci per ferrovia in Polonia – PKP Cargo.

[2] Regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato, GUUE L 1 del 04.01.2003. L’articolo 7 del Regolamento, intitolato “Constatazione ed eliminazione delle infrazioni”, dispone: “Se la Commissione constata, in seguito a denuncia o d’ufficio, un’infrazione all’articolo 81 o all’articolo 82 del trattato, può obbligare, mediante decisione, le imprese e associazioni di imprese interessate a porre fine all’infrazione constatata. A tal fine può imporre loro l’adozione di tutti i rimedi comportamentali o strutturali, proporzionati all’infrazione commessa e necessari a far cessare effettivamente l’infrazione stessa. I rimedi strutturali possono essere imposti solo quando non esiste un rimedio comportamentale parimenti efficace o quando un rimedio comportamentale parimenti efficace risulterebbe più oneroso, per l’impresa interessata, del rimedio strutturale. Qualora la Commissione abbia un legittimo interesse in tal senso, essa può inoltre procedere alla constatazione di un’infrazione già cessata.

Possono presentare una denuncia ai sensi del paragrafo 1 le persone fisiche o giuridiche che abbiano legittimo interesse e gli Stati membri…”.

[3] Regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione, del 7 aprile 2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 e 82 del trattato CE, GUUE L 123 del 27.04.2004. L’articolo 7 del Regolamento, intitolato “Rigetto delle denunce”, al paragrafo 1 dispone: “Quando la Commissione ritiene che, sulla base delle informazioni in suo possesso, non sussistano motivi sufficienti per agire a seguito della denuncia, informa il denunciante dei relativi motivi e stabilisce il termine entro il quale questi può presentare osservazioni scritte. La Commissione non è tenuta a tener conto delle osservazioni scritte pervenute oltre la scadenza di tale termine.

Se il denunciante presenta osservazioni scritte entro il termine fissato dalla Commissione e tali osservazioni non inducono ad una diversa valutazione del caso, la Commissione respinge la denuncia con decisione.

Se il denunciante non presenta osservazioni entro il termine fissato dalla Commissione, la denuncia si considera ritirata…”.

[4] CGUE 19.12.2012, Causa C‑452/11 P, Heineken Nederland e Heineken/Commissione, punto 97.

[5] CGUE 11.07.2013, Cause riunite T‑104/07 e T‑339/08, BVGD/Commissione, punto 127.

[6] CGUE 28.01.2021, Causa C‑466/19 P, Qualcomm e Qualcomm Europe/Commissione, punti 32-33.

[7] L’articolo 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, intitolato “Portata e interpretazione dei diritti e dei principi”, al paragrafo 1 dispone: “Eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla presente Carta devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui…”.

[8] L’articolo 41 della Carta, intitolato “Diritto ad una buona amministrazione”, al paragrafo 1 dispone: “Ogni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi e organismi dell’Unione…”.

[9] CGUE 21.09.2006, Causa C‑105/04 P, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Commissione, punti 42-52.

[10] L’articolo 17 TUE al paragrafo 1 dispone: “… La Commissione promuove l’interesse generale dell’Unione e adotta le iniziative appropriate a tal fine. Vigila sull’applicazione dei trattati e delle misure adottate dalle istituzioni in virtù dei trattati. Vigila sull’applicazione del diritto dell’Unione sotto il controllo della Corte di giustizia dell’Unione europea. Dà esecuzione al bilancio e gestisce i programmi. Esercita funzioni di coordinamento, di esecuzione e di gestione, alle condizioni stabilite dai trattati. Assicura la rappresentanza esterna dell’Unione, fatta eccezione per la politica estera e di sicurezza comune e per gli altri casi previsti dai trattati. Avvia il processo di programmazione annuale e pluriennale dell’Unione per giungere ad accordi interistituzionali…”.

[11] Tribunale 19.03. 2012, Causa T‑273/09, Associazione «Giùlemanidallajuve»/Commissione, punto 68; Tribunale 03.07.2007, Causa T‑458/04,Au Lys de France/Commissione, punto 83.

[12] Comunicazione della Commissione sulla cooperazione nell’ambito della rete delle autorità garanti della concorrenza GUUE C 101 del 27.04.2004, punti 10-14.

[13] CGUE 20.09.2018, Causa C‑373/17 P, Agria Polska e a./Commissione, punto 61; CGUE 19.09.2013, Causa C‑56/12 P, EFIM/Commissione.

[14] CGUE 23.04.2009, Causa C‑425/07 P, AEPI/Commissione, punto 53.

[15] Tribunale 18.09.1992, Causa T‑24/90, Automec/Commissione, punto 86.

[16] L’articolo 47 della Carta, intitolato “Diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale”, dispone: “Ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo.

Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. Ogni persona ha la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare.

A coloro che non dispongono di mezzi sufficienti è concesso il patrocinio a spese dello Stato, qualora ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia…”.

[17] CGUE 25.07.2018, C‑216/18 PPU, Minister for Justice and Equality (Carenze del sistema giudiziario), punti 60-68.

[18] L’articolo 2 TUE dispone: “… L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’ugua­glianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appar­tenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini…”.

[19] CGUE 24.06.2019, Causa C‑619/18, Commissione/Polonia (Indipendenza della Corte suprema), punti 42-43. Per ulteriori informazioni si veda il nostro precedente contributo, disponibile al seguente LINK.

[20] CGUE 25.07.2018, C‑216/18 PPU, Minister for Justice and Equality (Carenze del sistema giudiziario), punto 75.

[21] Si vedano i punti 98-103 della sentenza del Tribunale.